2022年6月22日，广东省高级人民法院发布2021年度行政诉讼白皮书，同时发布了十大典型案例，案例聚焦疫情、生态、安全生产、劳动等多个方面。广东孚道律师事务所行政诉讼部主任黄钰欣律师、副主任邓景文律师、民商事部副主任韦杏珊律师代理的“谭某林诉中山市应急管理局、中山市人民政府罚款及行政复议案”入选上述十大案件。

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案情简介：2018年7月20日黄某以卢某的名义与某建筑工程公司签订《建筑工程施工合同》，并于2018年9月6日取得《建筑工程施工许可证》但未进行施工。黄某自行寻找谭某为其施工，黄某以其母亲名义与谭某于2018年9月13日签订《建筑工程承包合同》。2019年11月2日上午谭某安排张某1、张某2到工程做收尾工作，张某1因失稳坠楼受伤致死。其后中山市人民政府批准成立的事故调查组形成了调查报告，认定涉案事故是一起安全责任事故。事故直接原因是张某1违反操作规程；间接原因是谭某不具备安全生产法和有关法律、行政法规和国家标准或行业标准规定的安全生产条件，而从事生产经营活动；谭某未对从业人员张某1进行安全生产教育和培训，保证从业人员张某1具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能；业主黄某将建筑工程发包给没有施工资质的谭某林。

中山市应急管理局依法组织听证，听取谭某及其代理人申辩后，于2020年4月26日作出（中二）应急罚[2020]28号《行政处罚决定书》，决定对谭某罚款21万元。谭某不服，申请行政复议。2020年9月10日，中山市人民政府认为上述行政处罚事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，依法作出中府行复〔2020〕848号《行政复议决定书》，维持上述处罚决定。谭某不服并诉至法院。

诉讼过程

一、争议插曲——行政相对人同时申请行政复议和提起行政诉讼

《行政复议法》第十六条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”

一般而言，行政复议和行政诉讼程序行政相对人在同一时期只能择一选取救济途径，但是本案中，在当事人申请行政复议过程中，同时提起了行政诉讼，我所邓景文律师在接到答辩状后仔细发现了该问题，及时在履行答辩时向法院提出了该异议，法院予以采纳并驳回了当事人的起诉。

二、本案的争议焦点

行政相对人的主要观点在于：

1、个人不属于《安全生产法》中的“生产安全单位”；

2、个人承包不属于工程承包，不属于《安全生产法》规制的范围。

代理律师在答辩中认为：

1、依据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产及其监督管理，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”

《广东省安全生产条例》第五十二条规定：“条例下列用语的含义:（一）生产经营单位包括从事生产或者经营活动的企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。（二）生产经营单位的主要负责人包括生产经营单位参与经营管理的法定代表人、投资人和实际负有本单位生产经营最高管理权限的人员。（三）安全生产管理人员包括安全主任和注册安全工程师等专职或者兼职从事安全生产管理工作的人员。（四）从业人员包括生产经营单位从事生产经营活动的负责人、管理人员、技术人员、岗位工人和被派遣劳动者等人员。”

关于“生产安全单位”的含义是清楚的，不存在争议的，自然人也属于生产经营单位。

2、依据原国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函（政法函[2007]39号）》之规定：“《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》所称的生产经营活动，既包括合法的生产经营活动，也包括违法违规的生产经营活动。”

个人承包建筑工程虽然不符合其他法律，但是在实践中普遍存在，安全生产法并没有排除非法的经营活动，所以个人承包工程也属于安全生产法的规制范围。

法院予以认可：（2021粤20行终257号行政判决书摘录如下）

本案在对明晰“生产安全单位”的概念和内涵上，作了充分的解读，对于安全生产问题的重视，不应只是组织或者成建制的机构，还应该是深入每一个从事生产经营的个人。

孚道律师事务所行政诉讼部将继续深耕公共法律服务事业，深入开展与社区村居、公务单位以及公共事业单位的进一步合作，妥善通过专业的法律服务协助各单位定纷止争，积极参与基层、服务客户的普法和合规巡讲，努力协助营造本地良好的法治环境。